法制網記者 萬靜
  參與式預算是社會公眾能參與決定部分或全部的可支配預算或公共資源最終用途的協商機制。近年來,浙江溫嶺、黑龍江哈爾濱、江蘇無錫、安徽淮南、上海閔行區等地方政府先後開始參與式預算的探索與實踐。2012年,廣東省佛山市順德區在全省率先開展參與式預算試點工作,引起社會各界廣泛關切。中國社科院法學所法治國情調研組對廣東省順德“參與式預算”模式進行了調研,併發表研究報告,並收納進2月24日正式出版的《法治藍皮書(2013)》(以下簡稱藍皮書)。
  2011年11月,順德區委、區政府聯合發佈《關於推進社會體制綜合改革加強社會建設的意見》,明確提出“深化財政管理體制改革”,並且將參與式預算列為改革重點。2012年7月,順德區出台《參與式預算試點工作方案》及《實施細則》,從而為參與式預算工作提供了重要的制度保證。隨後,順德區參與式預算工作小組對2013年度區屬單位申報的500多個新增預算項目進行篩選,最終確定 “孕前優生健康檢查項目”和“殘疾人輔助器具適配、居家無障礙改造項目”為試點項目。
  藍皮書認為,順德區的參與式預算工作尚處於起步階段,存在諸多有待完善之處。具體來看,主要體現在以下方面。
  參與式預算遭遇“叫好不叫座”尷尬
  參與式預算的成效在很大程度上取決於社會公眾的廣泛參與。從順德區的參與式預算試水來看,卻是“叫好不叫座”。儘管學界和媒體都對參與式預算評價甚高,並寄予較高期望,但在參與過程中,社會公眾的參與者卻是寥寥。據調研報告披露,兩個項目共12個社區群眾代表名額,首次報名截止時,僅有一人報名。而且,唯一的報名者,還是順德區財稅局的辦事員。為此,財稅局一方面通過政府網站和各大媒體發動宣傳,另一方面將報名時間延長一周。即使如此,參與面談會的12名社區群眾代表中,依然有多達10名是經由村委會或居委會組織動員。
  究其原因,調研報告分析認為,首先是參與式預算在順德區尚屬首次,社會公眾並不瞭解和熟悉,因此缺乏積極性;其次是參與式預算具有很強的專業性特征,不僅需要有財稅知識,而且對相關項目也要有一定瞭解,否則很難在面談會上起到作用,因此缺乏參與能力;再次是參與式預算時間較為緊張,從項目公告到召開面談會歷時不到2個月,社會公眾缺乏充裕時間進行醞釀。從順德區的制度設計來看,參與式預算主要依的還是專家和政治代表。順德區《參與式預算試點工作實施細則》規定,參與式預算試點項目代表委員會一般控制在15人以內,其中:人大代表、政協委員4人;專家、行業代表5人;社區群眾6人。前兩類代表是由區參與式預算工作領導小組推薦產生,占全部代表的3/5,而社區群眾代表則由隨機抽取產生,占全部代表的2/5。從政府來看,此舉有助於保證面談會的專業性與有效性,但對社會公眾而言,卻很容易形成負面信號,進而弱化公眾參與的積極性。長期來看,有必要提高社區群眾代表比例,進一步激勵公眾參與熱情。
  公眾參與僅限於審議環節
  調研報告指出,順德區的參與式預算在環節上並不完整。從制度安排來看,公眾參與僅限於審議環節。此前的立項與規劃環節,都是由政府部門自行完成;此後的執行和評估環節,也僅是接受一般的公眾參與。事實上,即使是審議環節也並不完整。根據規定,項目參與式預算試點項目代表委員會委員的資格,將在項目面談結束後自動撤消。這就意味著,代表委員會的存續時間,甚至未及審議環節結束——2012年10月面談會結束後,預算草案直到2013年1月才經由區人大批准通過,從而完成審議環節併進入執行環節。
  對此調研報告分析指出,參與式預算缺乏完整性,將在根本上影響其成效,使其很難贏得社會公眾的廣泛認可與支持。儘管2012年拿出來進行參與式預算的兩個項目都得到普遍認可,但這是從2013年度區屬單位申報的500多個新增預算項目中反覆篩選出來的無爭議項目。事實上,對於社會公眾而言,真正關心的通常是未被選中的預算項目的合理性與必要性。長期來看,有必要將公眾參與逐漸前後延伸到立項和評估環節,從而切實保證社會公眾尤其是弱勢群體的利益訴求。
  “參與式預算“能有多少“後勁”
  調研報告相關負責人士告訴記者,順德區的參與式預算試水具有明顯的“自上而下”特征,其發展動力源於政府的“善治”需求。儘管“自上而下”的改革見效甚快,但卻很容易出現後繼乏力的問題,尤其是在領導註意力轉移時,更有可能使得參與式預算成為徒有其表的“樣子貨”。長期來看,有必要在貫徹落實“群眾路線”的基礎上,構建“自下而上”促進參與式預算發展的運作機制,從而為公眾參與提供製度化保障。  (原標題:《法治藍皮書》披露廣東順德“參與式預算”模式探索)
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